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地方体制-中央进行了以“财政包干”为特点的财税体制改革

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自1949年10月始,新中國財政隨之建立起來。此時的國家財政功能主要是兩個:一是承擔軍政費用和政權運行,二是恢復和恢復生產生活秩序。國家為恢復國民經濟、平衡預算和穩定物價,採取了「統收統支」的財政管理體制。在此體制下,全國財政收入的絕大部分集中在中央政府,地方稅收和相關零星收入歸地方政府,國民經濟因此也全面恢復,國家財政狀況開始明顯好轉。1953-1957年,國家財政功能則主要體現在支持「一五」計劃建設和促進社會主義改造,並在此期間對不同所有制和不同地區實行差異化的財稅制度體系。在國家財政運轉進入正軌后,中央進行了以「收入挂鉤」為特點的財稅體制改革。自1959年開始,地方政府負責組織的財政收入(含中央收入)與地方財政總支出挂鉤,按照收支總數確定一個分成比例。不過,這種制度設計對多收少支的省市不是特別有力,相對而言分成比例較低,同時也會導致鞭打快牛的消極影響。自1961年開始,國家進入長達5年的國民經濟調整期,此時的財稅體制開始進行必要調整,在此前配合「大躍進」進行地方和企業財政放權的基礎上,適當收縮了一部分過多下放的財權,使得財權和財力的匹配度有所加強。1966年,財稅體制開始進入了頻繁變動期,如何穩定財源和化解財政壓力成為此一階段的重要考慮。

以1978年末召開的中共十一屆三中全會為標誌,中國跨入了改革開放的新時期,財政領域開始進入「放權讓利」新階段。到了1980年,中央開始推行「劃分收支,分級包干」新體制。該體制明確了劃分中央和地方的收支範圍,並以1979年各地方的財政收支數為基礎,核定地方收支包乾的基數,開始「分灶吃飯」。從1989年起,中央又調整基數,實行「劃分稅種,核定收支,分級包干」的改進型財政包干體制,但該體制也存在稅收調節功能弱化、中央財力增長空間不足分散等問題。上世紀80年代末90年代初,中央財政陷入了較大危機,財政收入佔GDP和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降,中央的宏觀調控能力和重點領域建設投入受到重大影響。在此背景下,中央推出了分稅制財政體制改革。1993年12月15日,國務院發佈《關於實行分稅制財政管理體制的決定》,在1994年1月1日起正式推行以改革現行財政包干制、理順中央和地方分配關係、增強中央宏觀調控能力為特點的分稅制財政體制改革。本次改革按照事權與財權相結合原則,將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅,並分設中央和地方稅收體系和征管機構,推行比較規範的稅收返還和轉移制度,並建立健全分級預算制度,硬化各級預算約束。分稅制是市場經濟國家普遍實行的一種先進的財政管理體制,符合市場經濟原則和公共財政理論要求,是市場經濟國家運用財政手段對經濟實行宏觀調控較為成功的做法。

就制度基礎而言,分稅制改革實際上是中央推出建立社會主義市場經濟體制的精神體現和重要成果。1993年11月14日,中共十四屆四中全會召開並順利通過《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,要求建立與社會主義市場經濟相適應的調控體系,並積極推進財稅體制改革。就制度規範而言,分稅制改革的重要意義在於通過規範化的制度設計梳理了中央和地方事權,併合理劃分各級財政的支出範圍。中央財政主要負擔國家安全、外交和中央機關運轉所需經費,調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控必需的支出以及中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要負擔本地區政權機關運轉以及本地區經濟、事業發展所需的支出。另外,為了保障分稅制改革的順利進行,中央明確各地方原分配格局暫時不變,過渡一段時間后再規範化,原體制中央對地方的補助繼續按規定執行。從財政史梳理的角度出發,在1994年分稅制改革開始起,我國財稅體制開始步入規範化發展階段,而且注重穩定的制度約束而非易變動的政策、調整對國家財政管理的正面引導效應。此後,中國的財稅體制趨於相當長一段時間的穩定,無論是預算管理、稅收制度,還是中央與地方政府間財政關係,都處於制度微調和局部變動的改革範疇內。

財政的本質是國家為實現其公共職能而進行的政府收支。財政關係到資源配置、市場統一、收入分配、社會公平、政府治理和國家安全等諸多方面,是經濟社會發展的重要指標和觀察窗口。財稅體製作為財政的制度框架和運行規則,涵蓋預算制度、稅收制度和政府間財政關係等內容,是推動公共財政有效管理、保障財政功能良善運行和促進經濟社會健康發展的重要保障。新中國成立70年來,我國經濟社會發展經過了若干個重要歷史階段,既有豐富的成功經驗,亦有不少的苦難教訓。經過長期的永續建設,中國目前已經位居世界第二大經濟體,經濟文化社會生態等各方面事業迅速發展,財稅體制改革全面深化,法治中國建設持續推進,目前已經進入全面深化改革和法治建設的新時代,各方面社會事業取得顯著成就。70年來,中國社會主義現代化建設不斷提速,綜合國力迅猛提升,而財稅體制改革則成為體現和支撐經濟發展和社會進步的重要支柱和物質基礎。全面檢視70年來新中國的建設和改革史,不難發現,其財稅體制歷經計劃經濟時期的國家分配、市場經濟體制時期的制度約束和新時代市場經濟體系時期的法治治理三個階段,目前正在向加快建立法治化的現代財政制度的方向全面推進。

2014年8月31日,十二屆全國人大常委會第10次會議表決通過了《全國人大常委會關於修改〈預算法〉的決定》,新預算法自2015年1月1日起施行。新預算法將預算法的立法宗旨從「強化預算的分配和監督」調整為「規範政府收支行為」,突顯了預算法從管理法向控權法轉變,預算功能要素和制度體系更加完善。2015年3月26日,由全國人大常委會法工委牽頭起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》經黨中央通過,該意見明確開徵新稅的,應當通過全國人大及其常委會制定相應的稅收法律。截至目前,共有《個人所得稅法》《企業所得稅法》《車船稅法》《環境保護稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購置稅法》《耕地佔用稅法》《資源稅法》等9部實體稅法實行了法律化,另有程序稅法《稅收徵收管理法》。2016年8月16日,國務院印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》,對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署。截至目前,國務院已經完成教育、交通運輸等重點領域的劃分方案,為下一步深化中央和地方政府間財政關係改革提供了方案基礎。

在1971-1973年,中央進行了以「財政包干」為特點的財稅體制改革,其要點是「定收定支,收支包干,保證上繳,結餘留用,一年一定」。按照這種新制度,地方的財政在支出和收入上都進行包干。中央核定各省市財政收入上交任務和支出指標,收大於支,包幹上交中央財政;支出大於收入者,中央財政給予地方差額補貼。由於指標確認容易產生爭議,同時財政預算上也難以有效平衡,此種制度存在較大缺陷,不到三年中央就停止了該制度的執行。應該說,建國以來從統收統支制的安排到財政包干制的試行,體現了中央按照計劃經濟模式管理財政的意圖,在財政分配事項上過於忽視了地方的「積極性」,沒有深入到中央和地方財權事權的結構匹配層次。從1974年開始,中央推動了以「收入分成」為特點的財稅體制改革。在新的財稅體制下,中央對地方財政收入及其超收部分確定分成比例,鼓勵地方超收。多收少支的省市可以得到較多的分成收入,以緩和收支挂鉤型財政體制矛盾。在這種模式下,地方政府的財政收入與財政支出脫鉤,有利於地方安排財政開支。但在實踐中,地方為了發展利益往往會與中央討價還價,而且相關分成依據並不完全合理科學,財稅體制沒有兼顧中央和地方在經濟社會建設中的「兩個積極性」。

國家分配:計劃經濟時期「兩個積極性」實踐探索(1949-1978)

2013年11月12日,中共十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。該《決定》明確指出,「財政是國家治理的基礎和重要支柱, 科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。」在概念語詞上,中央文件首次將財政上升到國家治理層面上,並成為經濟、政治、社會、文化、生態等領域改革的突破口和總抓手。此種統括性的高位階表述不僅在新中國財政史上具有鮮明而重要的里程碑意義,而且在國家戰略上為新時代的財稅改革和法治建設確立了全新理念。《決定》單設「深化財稅體制改革」一章並明確提出,「必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率,建立現代財政制度,發揮中央和地方兩個積極性」,並針對改進預算管理制度、完善稅收制度以及建立事權和支出責任相適應的制度提出了改革建議。《決定》還在「加強社會主義民主政治制度建設」中進一步明確「落實稅收法定原則」,為我國稅收法治發展和民主政治建設提供了改革依據。此後,我國根據新時代經濟社會發展需要,開始進行了以完善和構建法治財稅「四梁八柱」為主要內容和以建立現代財政制度為主要目標的新一輪財稅體制改革。

法治治理:現代財政制度下事權與支出責任相適應(2012-)

制度約束:社會主義市場經濟體制建立與分稅制改革(1978-2012)

(作者王樺宇為上海交通大學財稅法研究中心副主任)

70年來的中國財稅體制改革是一個逐漸走向法治規範的進程。無論是促進預算制度改革,還是深化稅收制度改革,還是推動中央和地方政府間財政關係良性發展,各個領域的改革都體現了從行政管理漸進邁向法治治理成為這個中心主軸。在計劃經濟主導的財政國家分配時期,財稅體制的推行往往是非長期性的管制性政策探索,財稅改革和法制建設尚未進入現代意義的法治化階段;隨着社會主義市場經濟體制的確立,以制度約束和剛性調控為特點分稅制改革使得我國財政法治步入了基礎性的制度規範化階段;而隨着中國特色社會主義建設進入新時代,法治規範和國家治理成為新一輪財稅體制改革的主要思維和主要方式,財稅體制改革改革全面步入法治化軌道。十九大報告提出,「加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。深化稅收制度改革,健全地方稅體系。」着眼未來,中國財稅體制改革面臨著新的歷史契機,需要牢牢把握新的社會發展要求,必須加快全面深化改革步伐,完善財稅體制機制,加強財政法治建設,更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

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